L'acte administratiu

Exemples:

• dictamen de la Comissió Jurídica Assessora
• assentament en el registre electrònic d'apoderaments d'un organisme administratiu
• proposta de resolució d'un procediment sancionador de disciplina del mercat i consum
• autorització municipal per ocupar la via pública amb taules i cadires
• resolució de la Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública donant resposta a una reclamació
• el braç d'un mosso d'esquadra alçat formant angle recte mentre estén l'altre horitzontalment

Procediment administratiu

• Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPACAP).

Concepte

l'acte administratiu

la declaració intel·lectual de voluntat, judici, coneixement o desig emesa per l'Administració en l'exercici d'una potestat administrativa diferent de la reglamentària.

Característiques:

• És una declaració intel·lectual.

  Això exclou:

  Les activitats purament materials, com ara l'activitat tècnica de l'Administració, les execucions coactives de resolucions judicials o d'altres actes administratius anteriors, etc.

• L'acte administratiu pot contenir els tipus de declaració següents:

  • Una declaració de voluntat (p. ex.: la decisió o resolució final d'un procediment administratiu, la resolució d'un recurs d'alçada, l'acord d'aprovació definitiva d'un projecte d'obres, etc.).
  • Una declaració de judici (p. ex.: actes consultius com ara informes o dictàmens, retiment de comptes, etc.).
  • Una declaració de desig (p. ex.: propostes o peticions d'un òrgan −o un ens− administratiu a un altre).
  • Una declaració de coneixement (p. ex.: certificacions, diligències, anotacions, registres de documents, actes de comunicació o informació, etc.).
  més exemples

  • D'acte administratiu consistent en una declaració de coneixement: l'emissió, per part del Consorci Administració Oberta de Catalunya, d'un certificat d'identitat digital idCAT (que permet, entre d'altres, signar electrònicament la sol·licitud d'una beca Canigó).
  • De declaració de judici: l'avaluació que fa l'Agència de Gestió d'Ajuts Universitaris i de Recerca (AGAUR) de les sol·licituds de beques Canigó per a la realització de pràctiques en organitzacions internacionals.
  • De declaració de desig: la proposta de persones seleccionades per gaudir de les beques Canigó que, a la vista de les avaluacions de l'AGAUR i les disponibilitats pressupostàries, acorda la Comissió de Selecció.
  • De declaració de voluntat: la resolució del conseller d'Afers i Relacions Institucionals, Exteriors i Transparència per la qual es concedeixen les beques Canigó.

• La declaració ha de procedir de l'Administració.

  Queden exclosos:

  • tot i que produeixin efectes conforme amb el dret administratiu, els actes jurídics de les persones interessades (p. ex.: la presa de possessió d'una plaça a la qual ha estat nomenat un funcionari, les sol·licituds o instàncies que presentin les persones interessades, els recursos que interposin, etc.);
  • els actes materialment administratius dictats per organismes públics no emmarcats dins de l'Administració (p. ex.: el Parlament de Catalunya, el Tribunal Constitucional, el Consell General del Poder Judicial, etc.);
  • els contractes o convenis administratius, atès que són fruit d'un consentiment recíproc, no pas de la voluntat de l'Administració exclusivament i unilateralment.

• La declaració es presenta com l'exercici d'una potestat administrativa. Arran del principi de legalitat, qualsevol actuació de l'Administració exigeix una habilitació prèvia de l'ordenament jurídic. Tots els actes administratius es fonamenten en el dret administratiu i s'enjudicien a través de la jurisdicció contenciosa administrativa.

  Queden exclosos:

  • els actes de l'Administració sotmesos al dret privat i a les jurisdiccions civil, mercantil i laboral;
  • els anomenats actes polítics o de govern, dictats pels òrgans superiors de direcció política del poder executiu i no susceptibles de control per part de la jurisdicció contenciosa administrativa (p. ex.: la dissolució del Parlament, l'emissió de deute públic, l'adopció d'acords d'extradicció, etc.).

• La potestat administrativa exercida ha de ser diferent de la potestat reglamentària. En dictar un reglament −també se'n sol dir disposició administrativa−, l'Administració crea normes que innoven l'ordenament jurídic i passen a formar-ne part; en canvi, amb un acte administratiu l'Administració es limita a aplicar l'ordenament jurídic.

No es tracta pas d'una simple diferència quantitativa –persones destinatàries generals o indeterminades per al reglament, i determinades per a l'acte–, atès que:

• existeixen actes administratius que no apareixen adreçats a una persona destinatària concreta, sinó a un conjunt indeterminat de persones, o fins i tot a tota la col·lectivitat:
  • De vegades, tot i ser determinable, no s’hi determina la pluralitat de persones destinatàries:
    • Ex: fixació dels torns de vacances per al personal d'un ajuntament, convocatòries d’exàmens, etc.
  • Altres vegades, ni tan sols n’és possible la determinació prèvia o posterior:
    • Ex: convocatòries d’oposicions per cobrir llocs de treball, anuncis d’informació pública relatius a plans urbanístics, licitacions públiques, etc.
  Exemples d'actes administratius amb pluralitat de persones destinatàries

  • La convocatòria d'un concurs específic de mèrits i capacitats per proveir un lloc de treball.
  • L'anunci de licitació per contractar el subministrament de pròtesis de genoll per a un hospital públic.
  • La circular per la qual es regulen els criteris per realitzar trameses per part d'un departament de la Generalitat i els ens vinculats.
• D'altra banda, resulta que en matèria organitzativa se solen dictar reglaments que afecten l’àmbit intern de l’Administració. Per això, se’ls anomena reglaments organitzatius o singulars: es refereixen a un departament o a una direcció general concrets, a la definició del perfil de llocs de treball d’un àmbit singular, etc.
  Exemples:

  • L'ordre d'un conseller que modifica la composició d'un organisme consultiu de la Generalitat perquè passi a formar-ne part un representant de les associacions cinegètiques, tot i haver-se dictat únicament per afegir un vocal més a un òrgan específic d'un Departament, té caràcter reglamentari.
  • En canvi, la resolució del mateix conseller per nomenar com a vocal d'aquell organisme la persona designada per les associacions cinegètiques −i alhora 12 persones més proposades pels ens de l'Administració local per renovar-hi els seus representants−, és un acte administratiu, tot i adreçar-se a una pluralitat de persones destinatàries.

Resum

La diferència, doncs, no rau en el nombre de persones destinatàries, sinó que és de grau: el reglament crea o innova normes; l'acte administratiu les aplica. Una comprovació ben senzilla ens servirà: l'acte administratiu −sigui singular o general− s'exhaureix en complir-lo, de manera que perquè les persones destinatàries el complissin de nou caldria dictar-ne un altre (una nova convocatòria, p. ex.); en canvi, el reglament no es consumeix en complir-lo sinó que es manté, és susceptible d'una pluralitat indefinida de compliments.

Classes

a) Actes expressos i actes presumptes

Són actes expressos els produïts per una administració pública mitjançant una declaració clara i inequívoca de voluntat, judici, desig o coneixement. Segons el tipus de llenguatge que s’hi faci servir, l’acte exprés es pot formular:

• Per escrit a través de mitjans electrònics (supòsit general establert a la normativa vigent) o bé en paper (fins ara, la immensa majoria de casos).
• Oralment quan sigui possible pel tipus d’acte (com ara una ordre verbal impartida per un agent de trànsit al conductor d’un vehicle).
• Amb mímica (el braç estès horitzontalment amb què l’agent de trànsit ordena aturar-se a tots els usuaris de la via que s’acostin per aquella part de la calçada, p. ex.).

D’actes presumptes o de silenci administratiu només pot haver-n’hi –llevat d’alguna excepció molt concreta com la que trobem a l’article 25.1.a de la LPACAP– en procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada. Davant de l’incompliment per part de l’Administració de l’obligació de resoldre expressament dins del termini fixat, el significat de la conducta administrativa el fixa de forma expressa l’ordenament jurídic que llavors, pel simple fet d'haver transcorregut el termini establert en cada cas, presumeix l’existència d’un acte administratiu:

• Generalment, estimatori (silenci administratiu positiu).
• Excepcionalment, desestimatori (silenci administratiu negatiu).

Exemples

• Acte exprés: resolució denegatòria, a través del portal ATRI, de la sol·licitud que va presentar una funcionària per gaudir d’un permís per malaltia greu d’un familiar.
• Silenci positiu: transcorregut el termini màxim (tres mesos) perquè es resolgui una sol·licitud de reconeixement tècnic de bosses i recipients de recollida de residus sanitaris, s’entén estimada.
• Silenci negatiu: transcorregut el termini màxim (un mes) per dictar i notificar la resolució del recurs potestatiu de reposició interposat contra la denegació d’una sol·licitud d’accés a la informació pública (art. 38 de la Llei 19/2014, de 29 de desembre), el recurs s’entén desestimat.

b) Actes definitius i actes de tràmit

Els actes definitius o resolutoris són els actes externs que resolen sobre la qüestió de fons que és objecte del procediment, i hi posen fi.

Els actes de tràmit són els que s’integren dins d’un procediment administratiu i hi fan de passos intermedis per a la preparació de l’acte definitiu: sovint són declaracions de judici (informes), de desig (propostes de resolució), de coneixement (certificacions), etc.

Exemples

• Aquell mitjançant el qual s'admet a tràmit una sol·licitud.
• L’acte d’incoació d’un expedient sancionador.
• El dictamen de la Comissió Jurídica Assessora en un procediment de responsabilitat patrimonial de l’Administració.
• L’acte mitjançant el qual s'atorga audiència a les persones interessades en l'expedient.
• L’acord –adoptat per la ponència ambiental del Departament de la Generalitat competent en la matèria– de declaració d’impacte ambiental en el procediment d’aprovació del projecte de construcció de la variant d’una carretera.

c) Actes que posen fi a la via administrativa i actes que no hi posen fi

Els actes que no posen fi a la via administrativa són els actes que són recurribles davant del superior jeràrquic de l’òrgan que els va dictar, mitjançant un recurs d’alçada i, en el seu cas, mitjançant els recursos administratius especials que pugui haver-hi (art. 76 de la LRJPACat i art. 121 de la LPACAP).

Els actes que posen fi a la via administrativa són els actes que només poden ser impugnats en via administrativa mitjançant el recurs potestatiu de reposició, o bé davant de la jurisdicció contenciosa administrativa.

Posen fi a la via administrativa (art. 114.1 de la LPACAP) els actes següents:

• Les resolucions dels recursos d’alçada.
• La resolució dels procediments a què es refereix l'article 112.2 de la LPACAP (a Catalunya, els procediments de reclamació o d’impugnació establerts a l’article 79 de la LRJPACat).
• Les resolucions dels òrgans administratius que no tinguin superior jeràrquic, llevat que una llei estableixi el contrari.
• Els acords, els pactes, els convenis o els contractes que tinguin com a efecte la finalització del procediment.
• La resolució administrativa dels procediments de responsabilitat patrimonial.
• La resolució del procediment complementari de fixació de responsabilitat civil en matèria sancionadora a què es refereix l'article 90.4 de la LPACAP.
• Les altres resolucions d'òrgans administratius quan una disposició legal o reglamentària així ho estableixi.

A més, en l’àmbit de l’Administració de la Generalitat (art. 75 de la LRJPACat), posen fi a la via administrativa els actes administratius dels òrgans següents:

• El president o presidenta de la Generalitat, el Govern, els consellers i, si escau, el conseller primer o consellera primera, i el vicepresident o vicepresidenta.
• Els secretaris generals, els directors generals i els òrgans directius dels organismes i les entitats públiques dependents de l’Administració de la Generalitat en matèria de personal.
• Qualsevol altre òrgan, si actua per delegació d’un òrgan l’actuació del qual posa fi a la via administrativa.
• Els òrgans que no tenen superior jeràrquic, llevat que una llei estableixi el contrari.
• Altres òrgans, si així ho estableix una norma.

Finalment, pel que fa als ens que integren l’Administració local -ajuntaments, consells comarcals, etc.-, posen fi a la via administrativa les resolucions dels òrgans i les autoritats següents (art. 172.2 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya):

• Les del ple, les dels alcaldes o presidents, les de les comissions de govern i les del gerent, llevat dels casos excepcionals en què la Llei requereix l'aprovació ulterior d'una altra administració o quan és procedent la interposició de recurs en via administrativa, en els supòsits de delegació o assignació de competències.
• Les de les autoritats i els òrgans inferiors en els casos en què resolen per delegació de l'alcalde o alcaldessa, president o presidenta o altres òrgans les resolucions dels quals posen fi a la via administrativa.
• Les de qualsevol altra autoritat o òrgan, si una disposició legal ho estableix.

També posen fi a la via administrativa

• Les actuacions de l’Administració en via de fet, en cas que es reaccioni contra aquestes per mitjà de recurs contenciós administratiu (art. 46.3 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa).
• Els actes administratius que lesionin drets susceptibles d’empara constitucional, a l’efecte del procediment especial de protecció de drets fonamentals (art. 115.1 de la LJCA).

d) Actes ferms i actes no ferms

Un acte no és ferm quan encara és susceptible de recurs ordinari en via administrativa o davant de la jurisdicció contenciosa administrativa.

L’acte ferm és aquell contra el qual ja no hi caben recursos ordinaris, sia administratius, sia en via contenciosa administrativa. Així:

• un acte que posa fi a la via administrativa, si no és impugnat en via judicial, esdevé ferm.
• un acte que no exhaureix la via administrativa, si no és impugnat en via ordinària administrativa (perquè no s'hi ha interposat el pertinent recurs d’alçada dins del termini establert, posem per cas), també esdevé ferm.

ALERTA

No confonguem l'acte ferm amb l’acte definitiu, ni tampoc amb el que posa fi a la via administrativa.

e) Actes favorables, desfavorables i de doble efecte

Són actes favorables els que afavoreixen la posició jurídica de la persona o persones destinatàries: els atorguen o els reconeixen un dret; n’estimen una pretensió administrativa, o bé les deslliuren d’una limitació, d’una obligació, d’un gravamen, etc.

Els actes desfavorables o de gravamen són els que afecten negativament l’esfera jurídica dels particulars: se’ls denega una sol·licitud, se’ls restringeix un dret o, en general, se’ls imposa una conseqüència jurídica o patrimonial negativa.

Els actes de doble efecte o mixtos són els que contenen elements propis d’ambdues categories, de manera que són favorables per a unes persones i de gravamen per a unes altres.

Exemples

• D'actes administratius favorables: una exempció tributària; l’atorgament d’una subvenció, la condonació d’un deute, etc.
• D'actes de gravamen: la imposició d’una multa; la declaració d’utilitat pública i interès social d’un bé, a l’efecte de la seva expropiació forçosa; una ordre d’execució en matèria d’urbanisme, la fixació d’horaris comercials, etc.
• D'actes de doble efecte: una expropiació forçosa amb beneficiari privat, la prohibició del trànsit de vehicles per una via pública en benefici dels vianants, etc.

f) Actes singulars i generals

Els actes singulars tenen com a destinatari una persona o un grup individualitzat de persones.

Els actes generals afecten una pluralitat determinada o, de vegades, indeterminada de persones. Tinguem present que són actes i no pas disposicions administratives, atès que no tenen caràcter normatiu, i s’exhaureixen tan bon punt es consumeix el pressupòsit de fet que en justifica la producció.

Exemples

• Singular: l’atorgament d’una autorització ambiental integrada per implantar una foneria de metalls ferrosos amb una capacitat de producció superior a 20 tones diàries.
• General: la instrucció, difosa a través de la intranet de cada Departament, sobre justificació d’absències per motius de salut i per assistència a consulta mèdica del personal al servei de l’Administració de la Generalitat.

g) Actes reglats i actes discrecionals

Són actes administratius reglats els dictats en exercici de potestats reglades, és a dir, les potestats en què no existeix cap marge de decisió entre diverses opcions possibles. Per tant, l’òrgan administratiu competent ha d’aplicar-hi l’única opció admesa jurídicament.

• Pel fet que la norma contingui conceptes jurídics indeterminats (p. ex., “interès públic”, “ruïna”, “impacte ambiental”, “bona fe”, “funció social”, etc.), la potestat no deixa de ser reglada, tot i que l’intèrpret es trobi amb un inevitable marge d’apreciació que la doctrina i la jurisprudència dels tribunals miren de reduir al mínim.

Són actes discrecionals els que l’Administració dicta en exercici de potestats discrecionals, les quals permeten a l’òrgan competent de triar entre diverses opcions, totes admeses jurídicament, la que millor satisfaci l'interès públic. Aquesta discrecionalitat es pot controlar comprovant si és coherent amb els fets que en determinen i justifiquen l’exercici, a través dels principis generals del dret i, especialment, mitjançant els elements reglats que mai no falten en cap acte administratiu, entre els quals en destaca la finalitat (si aquesta és diferent de la que disposa l’ordenament jurídic, s’hi produirà desviació de poder).

Exemples

• Actes reglats: la imposició d’una multa de trànsit; la concessió d’una llicència urbanística d’obres; la liquidació d’un tribut; la jubilació per edat d’un funcionari, etc.
• Actes discrecionals: l’acord de declaració d’impacte ambiental del projecte de regadiu i concentració parcel·lària del Segarra-Garrigues; la concessió, denegació o revocació del permís d’armes per a rifles; l’aprovació d’un pla d’ordenació urbanística municipal, etc.